(อังกฤษ: Public Law) หมายถึง กฎหมายมหาชน หมายถึง กฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับรัฐ รัฐกับองค์กรของรัฐ หรือรัฐกับเอกชน ในฐานะที่รัฐมีฐานะเหนือเอกชน[1]
การแบ่งแยกระกว่างกฎหมายเอกชน และกฎหมายมหาชน
โดยธรรมชาติแล้วมนุษย์นั้นแสวงหาความมั่นคงหรือหลักประกันในชีวิตก็ดี ทรัพย์สินก็ดี หรือสิทธิเสรีภาพ หรือการแสวงหาหนทางที่ดีสำหรับตน และสังคมของตน เมื่อมนุษย์นั้นมารวมกลุ่มกันเพื่อแสวงในสิ่งดังกล่าวข้างต้นนั้น จึงต้องมีผู้คอยรักษาซึ่งความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สิน หรือการอำนวยซึ่งความยุติธรรมในกรณีเรื่องข้อพิพาทด้วยการตรากฎหมายมาใช้บังคับ เพื่อให้เป็นหลักประกันและความยุติธรรมอันแน่นอนต่อคนในสังคม
ด้วยการประกาศใช้กฎหมายจะมีกฎหมายบางฉบับใช้กับบุคคลโดยทั่วไป หรือบางฉบับใช้กับบุคคลบางประเภท จึงมีแนวคิดในการแบ่งแยกกฎหมายเพื่อความสะดวกในการตีความและการบังคับใช้ ซึ่งสามารถแบ่งกฎหมายได้ 2 ลักษณะใหญ่คือ กฎหมายเอกชน และกฎหมายมหาชน
ความแตกต่างของกฎหมายเอกชน และกฎหมายมหาชน
ความหมายหรือลักษณะของกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชนนั้น ได้มีนักคิดนักปรัชญา หรือนักนิติศาสตร์หลายท่านได้ให้นิยามความหมายหรือลักษณะของกฎหมายมหาชน ได้แก่
Ulpien กล่าวไว้ว่า “กฎหมายมหาชนคือกฎหมายที่กำหนดสถานะของรัฐ กฎหมายเอกชน คือกฎหมายที่เกี่ยวกับการบังคับเอกชน เป็นเรื่องเกี่ยวกับผลประโยชน์ของเอกชน”
Maurice Duverger กล่าวไว้ว่า “กฎหมายมหาชน คือกฎหมายที่กล่าวถึงกฎเกณฑ์ทั้งหลายที่เกี่ยวกับสถานะและอำนาจของผู้ปกครอง รวมทั้งความสัมพันธ์ระหว่างรัฐต่อรัฐ รัฐต่อองค์กรณ์ของรัฐ รัฐต่อเอกชน หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับผู้อยู่ใต้ปกครองในฐานะที่รัฐมีเหนือราษฎร”[2]
ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย ได้กล่าวไว้ว่า “กฎหมายมหาชนได้แก่กฎหมายที่บัญญัติถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐกับราษฎร ในฐานะที่รัฐเป็นฝ่ายปกครองในฐานะที่รัฐมีฐานะเหนือราษฎร”[3]
ดังนั้น สามารถสรุปลักษณะของความแตกต่างโดยทั่วไประหว่างกฎหมายเอกชน และกฎหมายมหาชนได้ว่า ลักษณะสำคัญของกฎหมายมหาชน คือ รัฐสามารถมีอำนาจกระทำการใดๆ ได้เท่าที่กฎหมายให้อำนาจไว้เท่านั้น และลักษณะของกฎหมายเอกชน คือ เป็นสิ่งที่เอกชนนั้นสามารถทำได้ตามสิทธิและเสรีภาพของตน เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดห้ามไว้
กำเนิดแนวความคิดกฎหมายมหาชน
ความคิดในการแบ่งสาขาของกฎหมายเริ่มขึ้นในสมัยโรมันดั่งที่ศาสตราจารย์ชูลซ์ (Fritz Schulz) แบ่งเป็น 4 ยุค
1. ยุคอารยธรรมโบราณ (Archaic period, 500 ปีก่อนค.ศ. – 300 ปีก่อนค.ศ.) แบ่งเป็น 3 เรื่อง หรือ 3 สาขาใหญ่ๆ คือ
1.) กฎหมายเอกชน (Jus privatum หรือ Privatum jus)
2.) กฎหมายมหาชน (Jus publicum หรือ Publicum jus)
3.) กฎหมายศาสนา (Jus sacrum หรือ Sacrum jus)
ในยุคอารยธรรมโบราณนั้น กฎหมายมหาชนเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้อเฉพาะกับบุคคลบางประเภทเท่านั้น เช่น สมาชิกสภา หรือ ศาล ซึ่งเกี่ยวกับกิจการทางการเมือง
2. ยุคอารยธรรมกรีกในโรม (300 ปีก่อนค.ศ. – 30 ปีก่อนค.ศ.)
ในยุคนี้เริ่มเมื่อ 300 ปีก่อนคริสตกาล เป็นการเริ่มยุคอารยธรรมกรีกโบราณ (Hellenistic Period) แต่กฎหมายมหาชน ยังคงอยู่ในสภาพเดิมคือ เป็นกฎหมายสำหรับนักการเมือง
3. ยุคคลาสสิก (30 ปีก่อนค.ศ. – ค.ศ. 300)
ในยุคนี้เริ่มเมื่อ ออกุสตุส (Augustus) มีอำนาจในกรุงโรมและสถาปนาตนเป็นจักรพรรดิองค์แรกในราว 30 ปีก่อนคริสตกาล ราว ค.ศ. 300 ปลายยุคที่กฎหมายมหาชนเริ่มพัฒนาอย่างรวดเร็ว โดยแง่ครอบคลุมถึงกิจการความเป็นอยู่ของประชาชน อัลเบียน (Ulpian) นักกฎหมายคนสำคัญในยุคนี้สรุปว่ากฎหมายมหาชน คือ กฎหมายที่เกี่ยวกับรัฐโรมัน ในขณะที่ กฎหมายเอกชน เกี่ยวกับผลประโยชน์ของเอกชนแต่ละคน
4. ยุคขุนนางนักปกครอง (ค.ศ.300 – ค.ศ. 534)
มีการจัดทำประมวลกฎหมายโรมันเสร็จในค.ศ.534 มีการพัฒนา กฎหมายมหาชนในแง่ที่ว่ากฎหมายศาสนา (Sacrum jus) ของโรมันเสื่อมอิทธิพลลง เพราะ อิทธิพลของคริสต์ศาสนาที่เข้ามาแทนที่ มีกันแยกกันของกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชนอย่างชัดเจน ซึ่งมูลบทนิติศาสตร์ (institutions) ซึ่งเป็นรากฐานกฎหมายที่สำคัญที่สุดและเป็นส่วนหนึ่งในสี่ส่วนของประมวลกฎหมายนี้แบ่งเป็นเนื้อหาของกฎหมายออกเป็น 3 ภาค คือ
4.1 Persona ว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล
4.2 Res ว่าด้วยทรัพย์สินสิ่งของและมรดก
4.3 Action ว่าด้วยการฟ้องร้องทางแพ่ง
ลักษณะกฎหมายมหาชน
ในอดีตกฎหมายมหาชนเป็นระบบกฎหมายเกี่ยวกับการใช้อำนาจของผู้ปกครอง (les gouvernants) ซึ่งในสมัยก่อนพระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาสิทธิราชย์มีอำนาจปกครองที่เด็ดขาด การใช้อำนาจจึงมีแนวโน้มเป็นไปตามอำเภอใจไม่มีจุดมุ่งหมายที่แน่นอนชัดเจน อำนาจการปกครองดังกล่าวจึงอยู่นอกขอบเขตนิติศาสตร์ และในปันจุบันกฎหมายมหาชน (Public law)ได้ถูกกำหนดให้มีจุดมุ่งหมายที่ชัดเจนและแน่นอนขึ้นจากระบอบการปกครองและด้วยยุคสมัยที่ผ่านมา
การพิจารณาลักษณะของกฎหมายมหาชน
แบ่งได้ 3 วิธี โดยสามารถพิจารณาได้ดังต่อไปนี้
1.1 พิจารณาถึงประโยชน์ที่กฎหมายมหาชนมุ่งเน้น คือ ผลประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์สาธารณะ
1.2 พิจารณาดูคู่กรณีในนิติสัมพันธ์ที่กฎหมายกำหนด
โดยทางกฎหมายกำหนดนั้นจะปรากฎชัดใน 3 ลักษณะ
1.) นิติสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐด้วยกันเอง
2.) นิติสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐกับเอกชน
3.) นิติสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชนของกฎหมายมหาชนคือ นิติสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐด้วยกันเองและนิติสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐกับเอกชน
1.3 พิจารณาจากสถานะของบุคคลหรือคู่กรณีในนิติสัมพันธ์ แบ่ง 2 ลักษณะ คือ ฝ่ายหนึ่งมีสถานะเหนือกว่าอีกฝ่าย และ คู่กรณีมีสถานะเท่าเทียมกันซึ่งในคำนิยามของกฎหมายมหาชนกล่าวว่า
“กฎหมายที่กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐด้วยกันเองหรือกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐกับเอกชนในฐานะที่รัฐมีอำนาจเหนือกว่า เพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ”[4]
ประเภทของกฎหมายมหาชน
ในทางประวัติศาสตร์พัฒนาการของกฎหมายมหาชนเริ่มจากกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง ซึ่งทั้งสองกฎหมายเป็นกฎหมายที่สำคัญที่สุดในบรรดากฎหมายมหาชนและในปัจจุบันก็มีการแบ่งประเภทแตกต่างกันออกไปตามความคิดเห็นหรือแนวคิดของนักกฎหมาย[5]
กฎหมายมหาชน สามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเภทหลัก ดังต่อไปนี้
1.) กฎหมายมหาชนโดยแท้หรือแบบที่ถือกันมาแต่เดิม ( Classic) ซึ่งนักกฎหมายทั่วไปยอมรับ ได้แก่
1.1 รัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นในลักษณะเดียวกัน เช่น พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร
1.2 กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎหมายที่อธิบายหรือขยายความเกี่ยวกับกฎเกณฑ์การปกครองประเทศตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด เช่น กฎหมายเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กฎหมายพรรคการเมือง กฎหมายเกี่ยวกับการออกเสียงแสดงประชามติ กฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ
1.3 กฎหมายปกครอง หมายถึง กฎหมายที่วางหลักการจัดระเบียบการปกครองโดยตรง เช่น ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน พ.ศ. 2515 เป็นต้น และรวมถึงกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการบริหารงาน (Administration) หรือการปฏิบัติหน้าที่เฉพาะเรื่องของฝ่ายปกครอง เช่น กฎหมายภาษีอากร กฎหมายแรงงาน[6] กฎหมายเกี่ยวกับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม
1.4 กฎหมายการคลัง หมายถึง กฎหมายว่าด้วยการจัดระเบียบรายวันและรายจ่ายของรัฐ และหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ เช่น กฎหมายงบประมาณ กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง และกฎหมายการคลัง กฎหมายมหาชนทั้งสามนี้ถือเป็นกฎหมายมหาชนโดยแท้ ซึ่งทำให้เกิดสถาบันสำคัญ ได้แก่ สถาบันรัฐธรรมนูญและการเมือง สถาบันปกครอง และสถาบันการคลัง
2.) กฎหมายมหาชนที่จัดเพิ่มใหม่เนื่องจากมีการถกเถียงว่าเป็นกฎหมายมหาชนหรือไม่ ได้แก่
2.1 กฎหมายอาญา[7] รวมถึงประมวลกฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายอาญาทหาร
2.2 กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา รวมถึงวิธีพิจารณาความในศาลคดีเด็กและเยาวชน
2.3 กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง[8] รวมถึงกฎหมายล้มละลาย
2.4 กฎหมายว่าด้วยธรรมนูญศาลยุติธรรม[9]
2.5 กฎหมายเศรษฐกิจ
ประโยชน์ของกฎหมายมหาชน
การแยกประโยชน์จะพิจารณาในแง่ของผู้ได้รับประโยชน์ว่าเป็นการได้ประโยชน์แก่บุคคลทั่วไปหรือเป็นประโยชน์แก่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง ซึ่งถ้าเป็นประโยชน์เฉพาะบุคคลที่กฎหมายรองรับก็จะกลายเป็นสิทธิทางมหาชน ประโยชน์ของกฎหมายมหาชน ได้แก่
1. ประโยชน์มหาชนทั่วไป เป็นประโยชน์ทั่วไปแก่เอกชน เป็นการดำเนินการของรัฐเพื่อคนส่วนใหญ่ในสังคม เช่น ประโยชน์จากการการป้องกันภัยของประเทศโดยกำลังทหาร การรักษาความปลอดภัยของตำรวจ เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีประโยชน์ทั่วไปในประโยชน์ทางอ้อม เช่น การคุ้มครองทางภาษี พ่อค้าหรือนักธุรกิจได้ประโยชน์จำนวนมาก โดยไม่ใช้การให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่ง และไม่ก่อให้เกิดสิทธิโดยตรงแก่เอกชน
2. ประโยชน์มหาชนเฉพาะ เป็นประโยชน์แก่บุคคลใดบุคลหนึ่งแบบเฉพาะเจาะจง มีลักษณะเป็นประโยชน์โดยตรงแก่รายตัวบุคคลๆไป เช่น การจัดการศึกษาของกระทรวงศึกษา นักเรียนนักศึกษาที่ศึกษาอยู่ในระบบของรัฐ ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องดำเนินการเพื่อ ทำให้ความเป็นอยู่ของประชาชนสะดวกสบาย นับว่าเป็นประโยชน์ของสาธารณะชน
ประเทศที่ใช้ศาลในระบบ common law จะไม่เห็นความสำคัญของแบ่งกฎหมายเอกชนแยกจากกฎหมายมหาชนเพราะศาล common law สามารถตัดสินได้ทุกคดี อย่างไรก็ตามในประเทศซึ่งยอมรับระบบกฎหมายมหาชน ก็ยังจำแนกประเภทของกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชนแตกต่างกัน
สาขากฎหมายที่นักกฎหมายส่วนใหญ่เห็นพ้องต้องกันแล้วว่า เป็นกฎหมายมหาชนก็คือ กฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายปกครอง ที่หมายความรวมถึงกฎหมายการคลัง (public financial law)
กฏหมายไทย 